基于环境政策的德国景观规划
目前，我国还没有法定的景观规划，但其作为协调人类建设活动与自然环境的重要工具，已经被很多国家所重视。为了保证环境建设的质量，对环境可持续地利用，景观规划的实施还需要环境政策的引导和相关环境法律法规的保证。本期的专题将对德国景观规划进行介绍。德国的景观规划发展受到环境政策影响，现行景观规划具有国内、国际环境法规的立法保障，承担着环境建设任务，并与环境评价紧密相关，其编制和执行需要环境组织的参与，是实现国家环境保护目标的中心工具。希望本期专题能对我国城市建设中的景观建设发展工作有所启示。
——栏目主持人

引言
现代德国在景观规划领域是欧洲的先锋，在创造高质量的人居自然环境方面保持领先地位。德国在建设过程中极为重视自然生态，景观规划作为其协调环境利用和保护的中心工具，对当今优质环境的形成贡献巨大。
1 相关概念
1.1 景观（Landschaft）
景观在德语中是“Landschaft”，“land”是土地，“schaft”则有属性的含义。景观规划在德国同时具有空间和生态层面的含义[1]，本文所指的景观，也不仅仅局限于城镇范畴，或者有人类建设活动的空间，而是囊括所有的地表空间环境，以及其所包含的生物和非生物生态要素。

1.2 景观规划（Landschaftsplannung）
根据德国环境词典的定义，景观规划是为了确保地区自然长期受到保护，景观和游憩得到发展的提议[2]；德国联邦自然保护局作为景观规划的负责机构，对其的定义是关于自然保护和景观管理的专项规划工具。景观规划的范畴，根据《联邦自然保护法》（Bundesnaturschutzgesetz），包括了整个国土空间，无论是人口聚居区或无人区。

1.3 环境二策
政策可以定义为“被组织或者个人采纳或提出的行动原则或方针”[3]。环境政策是任何有意采取（或者不采取）的管理人类活动的行为，旨在防止、减少或者缓和对自然和自然资源的有害影响，并保证人为引起的环境变化对人类不造成危害[4]。本文所指的环境政策为环境方针和法律法规，如德国本国的相关环境法规和欧盟指令（EU Directives）等。

2 现代德国景观规划发展概述
德国景观规划的早期活动与自然保护紧密相关，现行的景观规划已成为一种以生态为基础、综合土地利用的可持续性规划，其发展可以总结为以下几个阶段。
2.1 英国花园运动
德国景观受到英国花园运动的影响，于19世纪上半叶发起了土地美化运动。该运动提倡景观规划与其他规划的协同[5]，是德国景观规划发展的重要阶段。由于受到卢梭、歌德等哲学思想的影响，该时期的景观思潮更亲近自然。

2.2 工业革命和早期自然保护运动
工业革命带来了工业的飞速发展，也造成了自然的破坏。19世纪末自然保护运动开始兴起，“自然保护”和“家园保护”概念出现，景观规划作为应对环境问题的手法有了新的发展：一是通过划定自然保护区来保护环境，二是规划过程考虑到了景观美学性和功能性。1900—1935年间，第一个自然保护公园建立；1935年《国家自然保护法》（Reichsnaturschutzgesetz）颁布，自然保护有了法律保障。景观师参与到一些重大项目中，如国家高速公路的建设，他们基于功能和美学双重角度的设计，使公路建设和谐地融入了自然。然而，该时期虽然局部环境得到保护，总体环境却在恶化；景观规划虽得到立法保障，但景观规划体系还没有形成。

2.3 二战后的景观修复
二战后大量的建设活动带来很多问题，景观规划作为解决问题的工具也有了很大发展。战后大量道路、采矿、住房、工业建设活动由于缺乏对自然的考虑，导致了碎片状的发展；而为了解决粮食紧缺进行的大规模农业活动，则造成了土地侵蚀、森林破坏、物种多样性下降等环境问题。
为了解决工矿业发展带来的环境问题，政府于1950年通过了“莱茵煤矿区总体规划规定”（Gesetz über die Gesamtplanung im Rheinischen Braunkohlengebiet），以景观规划为手段，保证了地区景观重建。1976年， “组合景观规划”（Landespflegerische Begeleitplan）颁布，景观规划开始同土地利用、城镇规划以及其他领域规划结合。此间，科研机构和大学对如何将景观规划融入空间规划和其他专项规划进行了研究，并提出了解决方案。

2.4 《联邦自然保护法》颁布后
1970年代中期经济增长放缓，环保活动减弱，空间规划投资减少。1976年《联邦自然保护法》颁布，将景观规划作为自然保护的工具，为其执行提供了法律保障，景观规划具有了法律效应。该法律还将景观规划同《干预补偿规定》（Eingriffs-Ausgleichs-Regelung）联系起来，旨在将人类活动对自然的干扰通过一定的手段进行补偿，以将对自然的损害降到最低。德国景观规划逐渐向可持续的方向转变。
然而，该法仅为景观规划提供了法律框架，没有制定办法的技术性说明，导致该法律指导下的不同地区制定了差别较大的景观规划，跨州性的景观规划也缺乏协同性。

2.5 1980年代中期至今
1980年代环境压力增加，环境保护又开始发展。1980年代中后期，德国的景观规划系统已基本形成；《联邦自然保护法》进一步完善，更多相关环境问题的法规得到发展。现代景观规划的方法进一步发展：GIS作为辅助规划工具被使用；景观规划受到欧盟和全球性环境运动影响，欧盟环境指令的颁布为景观规划提供了更多法律工具；景观保护地网络逐渐形成；景观规划开始承担更多任务，作为总体空间规划的协调规划，作为环境评价的工具，作为公众了解环境信息的平台等等。

3 现行德国景观规划体系
3.1 德国的行政二体系
德国是联邦制国家，政府实行联邦（Bund）、州（Land）、社区（Gemeinde）三级行政管理体制，强调地方自治。联邦享有外交、国防、货币等专属立法权。州虽然相当于我国省一级别，但其权力远大于省，具有独立立法权。州立法符合联邦基本法的原则和联邦相关法，其独立性造成了各州立法和行政的差别。地方也称社区，相当于我国镇行政级别，是德国最低一级政府，有权在法律规定的范围内自行管理本地事务[6]。

3.2 景观规划体系与空间规划体系
德国景观规划是独立的规划体系，与总体空间规划并行，大体可以分为四个层面：州（Land）、地区（Region/ Regierungs-bezirk, Kreis)、社区（Gemeinde）、社区部分（Teil des Gemeindegebietes）（表1）。在该体系中，“Land”并不是整个国家，而是具有“国家”地位的州，“Region”是介于社区层面和州之间的地区层面。
根据《联邦自然保护法》，国土所有范围必须制定景观总体规划，除部分景观计划从内容和详细程度上都能等同于地区的景观总体规划以外，土地利用规划（F-plan）和建造规划（B-plan）的编制必须结合相应级别的景观规划。

3.3 景观规划是不同空间层面的工具
从表1可以看出景观规划的四个层级。州层面的景观计划属于战略性层面；地区级别的景观总体规划更详细地定义了地区自然保护和景观管理的目标、要求和措施，其一重要任务就是布置地方（“低层级”）和地区（“高层级”）自然保护机构的任务。
表1 景观规划体系与总体空间规划体系
空间范围
景观规划体系
总体空间规划体系
州
景观计划
州空间秩序计划
地区
景观总体规划
地区规划
社区
景观规划
土地利用规划（F-plan）
社区部分
开放空间结构规划（或译为“绿色秩序规划”[Grüordnungsplan]）
建造规划（B-plan）
注：F-plan和B-plan统称为城镇建设指导规划（Bauleitplan），其意义接近于我国的城镇规划。
资料来源：作者根据参考文献[7]14绘制

社区及以下层面为景观规划和开放空间结构规划，它们最为具体和重要，直接关系到生态环境保护和开放空间的质量。两个规划基于土地使用层面，包含了自然保护和土地利用的信息，如地块的性质、地块上分布的生境因子类型。开放空间结构规划是景观规划在部分区域的详细深化。

3.4 景观规划的法律框架
有关德国景观规划的相关法律包括其本国法律和规定、欧盟指令，以及其他具有法律效应的国际公约和规定。欧盟指令和国际其他规定通过本国法律执行，这些都为景观规划提供了法律工具。

3.4.1 德国本国法律
影响景观规划的德国本国法律内容可以大致分为三类。
其一是自然保护法，包括联邦范围内《联邦自然保护法》和各个州的自然保护法，是景观规划的直接立法基础。《联邦自然保护法》对景观规划总体原则、任务和内容、形式，景观规划的编制资格、执行程序，景观规划与其他规划的关系，跨州规划的合作问题等进行了法律定义。州自然保护法符合《联邦自然保护法》，并在其基础上有进一步补充和说明。
其二是有关城市规划和建设的法律，主要是《建设法典》（Baugesetzbuch），其影响的空间范围主要是具有建设活动的城镇区。该法典规定了土地使用规划中的应当进行环境评价以及提交环境报告的义务。
其三是其他有关环境保护的专项法规，如《环境影响评价法》（Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung）、《干预补偿规定》（Eingriffs-Ausgleichs-Regelung）等。景观规划编制也需要符合这些法律的要求。

3.4.2 欧盟指令
“指令”是欧盟的法案，作为欧共体以及欧盟的一员，德国也遵守各项欧盟规定。
与景观规划相关的环境指令主要有两方面：野生生物和自然保护指令，环境指令。前者包括鸟类指令（Birds Directive, Council Directive 92/43/EEC）和栖息地指令（Habitat Directive, Council Directive 92/43/EEC）。这两个指令所规定的特殊保护区域与现存的特殊保护区共同形成了一个保护地网络，即欧盟现存的“自然2000保护地网络”（Natura 2000）。
环境指令是欧盟有关专项环境问题的法律规定，如策略环境评价（SEA: Strategic Environmental Assessment)（Directive 2001/42/EC）和环境影响评价指令（EIA: Environmental Impact Assessment）（Directive 85/337/EEC），它们影响了德国景观规划的环境评价内容。其他相关指令还有：指令2003/4/EC，有关公众对环境信息的获取的内容；工业排放指令；水框架指令；城市废水指令；洪水指令等。
欧盟指令全面影响了德国景观规划，它们与德国空间规划的很多法律有交叉区域，如空间秩序和土地规划、国家自然保护法和其专项规划工具、景观规划、环境影响评价法等。欧盟指令通过德国国家或地方法律执行，从而影响景观规划。

3.4.3 其他具有法律效应的国际性文件二
德国所签署的一些国际性文件也对景观规划提供了法律指导，包括奥胡斯公约（Aarhus Convention）和埃斯波公约（Espoo Convention，又称“跨国界环境影响评价公约”）。
奥胡斯公约具有法律约束力，公约内容中有关信息使用权和公众参与的规定，直接影响了德国景观规划中有关信息公开和公众参与的内容。埃斯波公约规定所有缔约国需在某些活动的规划前期执行环境影响评价，缔约国在可能产生重大的、跨国界的自然影响的重大项目中，具有相互通知和咨询的义务。该公约为欧盟环境评价指令和德国《环境影响评价法》建立了基础，德国还编制了《埃斯波公约法》（Espoo Vertragsgesetz）以确保该公约的执行。

4 现行德国景观规划的环境保护属性
4.1 规划任务——环境的可持续利用
德国景观规划的主要任务是控制空间使用，从可持续发展角度，对自然和景观开发利用。其可持续性体现在，规划基于对环境状况科学分析，在利用过程中注重保护，对规划行为对环境影响进行评价，并对环境可能造成的消极影响提出补偿措施，从而最小化对自然和景观的消极影响。

4.2 规划内容——生态环境和环境要素
德国景观规划对象是所有生态环境和生态要素。从一份景观规划文本的内容结构可以看出（图1），规划首先对各种环境要素如土壤、水、空气和气候、动植物等进行分析和评价，从而提供综合的景观基础信息；在此基础上，将自然保护目标转化到规划中。

4.3 规划基础——环境政二策
环境法规是德国景观规划的基础，其中自然保护法是景观规划的最基本立法基础，其他各类专项自然保护法也对景观规划有直接影响。欧盟环境相关指令一方面通过影响德国相关法规来影响景观规划；另一方面也直接影响德国空间规划，如“自然2000保护地网络”所指定的特殊保护区域也被德国划定为了保护区。

4.4 规划的制定和执行——环保机构的参与
德国景观规划与相关环境部门紧密联系，包括国家和地方层级的环保机构、民间环保机构。德国联邦保护局负责国内和国际的自然保护，并为环境部在自然保护上提供专业协助。景观规划的编制过程有环境部门参与，某些地区景观规划甚至由环保部门编制；其执行机构也包括各类环保机构。

1.介绍
1.1任务和法律基础
1.2空间范围
1.3行动和执行框架（报告约束力，景观规划在规划系统中的位置，规划中的参与，规划执行）
2.使用现状和使用预期变化
2.1人居（住房，工业，商业）
2.2交通
2.3农业
2.4水资源管理
2.5休闲和娱乐
2.6渔业/狩猎
2.7 ……
3.自然和景观现存和预期条件
3.1主要特点（包括自然景观/景观单元的地理分类）
3.2动物群和植物群（包括生境类型）
3.3土壤类型
3.4地表水域和洪水区域
3.5地下水
3.6气候/空气
3.7多样性、特征特点和美度（自然景观，自然和景观体验）
4.现存和预期的自然和景观条件评价
4.1生物多样性功能（生境功能，生境发展潜力，物种和生物群落）
4.2自然产量功能
4.3水资源功能
4.4水污染保护功能
4.5保持功能
4.6气候功能（气候—生态相关区域，空气质量，土地利用，特定温室气体排放）
4.7景观体验功能
4.8多功能区域（具有多重景观功能重要意义的区域）
4.9现存景观功能和预期使用的冲突的总结（包括人居功能，可再生能源使用）
5.目标和发展概念
5.1总体目标
5.2主体和空间焦点（包括生态系统/生境系统，土壤保持，地表地下水资源保护，娱乐规划，同其他使用功能冲突的解决办法，次级区域的目标）
6.保护、管理和发展措施
6.1部分自然和景观的保护、管理和发展
6.2市区责任范围的解决措施概念（包括补偿概念）
6.3其他权威和公共体责任范围的行动意见
7.有关执行
7.1执行概念（优先事项，政治策略，执行工具，资金选择）
7.2信息和公众参与
7.3发展项目
8.策略性环境评价（补充细节）
9.总结
来源
附录
图1 景观规划结构示例
资料来源：参考文献[7]18

4.5 景观规划与环境评价
《环境影响评价法》规定了景观规划提交环境报告的义务。景观规划和环境评价的关系是相互的，一方面环境评价是景观规划的基础资料；另一方面，同一地块中景观规划中的环境报告可以直接作为其他建设活动中环境评价的环境报告。

5 结语
德国景观规划的发展与环境政策密不可分，环境政策是当今德国景观规划执行的基础，景观规划是国家实现环境发展目标的工具。景观规划内容涵盖了各种环境要素，它与环境评价紧密相连，环保机构在其制定和执行中作用巨大。因此，德国景观规划是建立于环境政策上，通过环境法规执行，并服务于自然保护的规划工具。
本文受住房和城乡建设部项目（[国标]2009-1-79）和上海市绿化和市容管理局科研项目（F119913）资助
参考文献
[1] 西村幸夫, 历史街区研究会, 著. 城市风景规划——欧美景观控制方法与实务[M]. 张松, 蔡敦达, 译. 上海: 上海科学技术出版社, 2005: 103.
[2] http://www.umweltdatenbank.de/lexikon/landschaftsplanung.htm.
[3] Oxford Dictionaries Online. http://oxforddictionaries.com/definition/english/policy?q=policy.
[4] John McCormick. Environmental Policy in the European Union [M]. Palgrave Macmillan, 2001: 21.
[5] Olschowy G. The Development of Landscape Planning in Germany [J]. Landscape Planning, 1976: 391-411.
[6] 吴志强. 德国城市规划的编制过程[J]. 国外城市规划, 1998(02): 30.
[7] Prof. Dr. Christina v. Haaren, Carolin Galler, Stefan Ott. Landscahftsplannung-Grundlage vorsorgenden Handelns [M/OL]. Federal Agency for Nature Conservation, 2008.
（本文编辑：王枫