“区域竞次”、“非正规经济”与“不完全城市化”
—— 关于中国经济和城市化发展模式的一个观察视角

Regional Race-to-the-Bottom, Informal Economy and Incomplete Urbanization:
A Perspective to Observe China’s Economy and Urbanization Development Model

陈锋

Chen Feng

近年来，在对改革开放30多年来经济和城市化发展的“中国模式”的总结、研讨和反思中，“区域竞次”1、“非正规经济”、“不完全城市化”（或曰“半城市化”）成为讨论中的热点词汇。这些词汇像是三个关键词，分别表述了我国经济发展战略、劳动用工方式和城镇化模式，这三者之间具有内在的、逻辑的关联，组成了由一系列因果关系和交互作用的要素构成的逻辑链条和体系，展示了“中国模式”的内在结构和机理2，不仅揭示了我国取得被称之为“中国奇迹”的巨大发展绩效的制度因素，而且折射出转型期诸多深层次的矛盾和问题，引发我们对于未来经济发展和城镇化转型方向的思考。

1  资本全球化与“区域竞次”发展模式
1.1  “第二次全球化”与资本“弹性积累”
上世纪70年代，第二次全球化浪潮开始兴起3，新自由主义取代凯恩斯主义成为资本主义主流意识形态，资本主义从贸易和生产的扩张向金融和财政的扩张转换[6]，世界各国的政策范式从上个世纪初叶到1970年代初的以保护社会的力量为主导开始转向释放市场力量[7]。布雷顿森林体系的瓦解导致金融自由化，引发了资本的跨国界流动。同时，资本主义生产方式经历了由“福特主义”向“后福特主义”的“弹性生产”（.exible production）、“弹性积累”（.exible accumulation）的变化，即资本为应对“积累危机”，摆脱母国对资本活动的社会和政治干涉，寻求最大利益，由“福特主义”的大规模集中生产转向生产要素、生产过程在世界各地的空间分布，通过分散劳动力市场、劳动过程和消费者市场，采取转包、外部转包以及诸多弹性专业化方式，形成相对于“福特主义”刚性积累体制的“弹性积累”体制。在弹性积累形成的新的资本劳动关系下，劳动力本身变得具有弹性，工人成为转包的组成部分，而不是企业内部的固定成员[8]。跨国公司成为这种跨界弹性生产的主要实现力量，通过广泛地在发展中国家和落后地区设立工厂，以吸取当地廉价劳动力，通过与当地政府官员、地方精英合作，利用当地的低税率、廉价土地、环保法律和劳动保障制度的缺乏等条件转移生产成本，攫取更大利润[9]。

1.2  中国融入全球经济体系与“区域竞次”模式的形成
国际局势的重大转折，世界的发展态势，使国家决策层意识到如果不推动改革，就会存在合法性危机。我国主动融入世界资本主义体系，实行改革开放，提出到20世纪末国民收入翻两番的目标[10]。以最短的时间、最小的成本、最高的效率“把经济搞上去”，成为国家最迫切的目标和追求。中国的这一战略转变契合了当时国际金融扩张和世界经济的结构转变。1990年代初随着国际资本流动和产业转移的加快，国家明确提出市场化改革目标，市场开始成为分配资源的主要机制，一系列经济关系发生变化，中国转变了在1980年代实行的非城市化的农村工业化、发展乡镇企业的战略[11]，形成了外资主导的出口导向发展战略和模式。这一经济发展模式可概括为：以廉价劳动力为比较优势的基础，以大力发展外贸、尤其是大进大出的进出口为主要手段来参加全球产业链的分工，形成一种“世界工厂”的模式[12]。在中央政治集权加地方经济分权的国家体制、GDP导向的干部考核机制的激励下，针对资本和制造业的流动性，各地尤其是东部地区政府纷纷以廉价土地、补贴性基础设施、企业所得税减免、降低劳工基本权益和放松环境政策在内的优惠政策吸引资本，这被称之为“区域竞次”的发展模式4，它对于吸引国际资本产生了极大的竞争力，从而使我国改革开放以来保持了接近10%的经济增长率，成为世界第二大经济体和世界第二大资本引进国，但也带来了一系列经济、社会和环境方面的长期负面影响。

2  “有计划的非正规性”——“非正规经济”及其“中国特色”
以“区域竞次”为特征的外资主导的出口导向经济发展战略，要求尽可能压低生产要素特别是劳动力的价格，以取得争夺资本的优势，从而合乎逻辑地产生了在劳动用工方式上的“非正规经济”。如果说“区域竞次”高度概括了出口导向经济发展战略的特征，“非正规经济”则集中表述了支撑这一战略的劳动用工体制的特点。

2.1  “非正规经济”的内涵与我国“非正规经济”的特点
非正规经济是相对于正规经济的一种经济范畴，这一概念源于国际劳工组织提出的“非正规部门”（informal sector)。按照国际劳工组织1991年的定义，非正规部门就是“发展中国家城市地区那些低收入、低报酬、无组织、无结构的生产规模很小的生产或服务单位”。在非正规部门就业的劳动者即称为“非正规就业”（informal employment）者。近年来，非正规部门的概念和定义被扩大到非正规就业，包括非正规部门的就业和正规部门的非正规就业。在我国，非正规部门主要指在依法设立的政府机构、企事业单位、社会组织之外的规模很小的经营单位，包括个体经营户、家庭手工业户、小型个人独资企业、生产自救型和公益型劳动组织，以及其他自负盈亏的独立劳动者。在这些单位的就业者被称为非正规就业，而在正规部门的非正规就业指短期临时就业、非全日制就业、劳务派遣就业等。根据由国务院研究室牵头完成的2006年《中国农民工问题研究总报告》的数据，全国非正规就业人员为1.682亿（其中农民工1.2亿人）；黄宗智根据有关调查资料，提出我国2010年非正规经济就业人数为2.19亿人，占城镇就业人员的63.2%（不包括同样没有社会和福利保障的农民）［15］。
我国“非正规经济”除了具有与其他发展中国家的共性外，还具有自身的特点：从非正规就业人员构成来看，主体是国有和集体企业下岗职工和农民工；从企业的所有制形态来看，非正规就业主要来自非公有制企业；非正规就业人员缺乏就业保障、劳动保护、福利和法律保护，在雇主和雇员之间一般没有签订任何正式的、有法律约束力的雇佣合约；农民工在城市多从事“苦、重、难、累、险，低、急、脏、差、贱”的工作，劳动强度大、收入低、劳动条件差，缺乏维护自身权利的渠道和方式。根据2006年《中国农民工问题研究总报告》等资料，农民工的工作时间比正式职工多将近一半，而工作报酬比城市居民要低50%（这一数字尚未将两者之间在医疗保障和教育费用等方面的差别考虑在内）。

2.2  中国“非正规经济”的政府主导特征
非正规经济及其近几十年的快速发展是发展中国家的普遍现象，它在一定程度上是全球资本跨越国界寻求比母国更廉价的劳动力的产物。中国非正规经济的特殊性在于其与国家体制的关联。在高度集中的中央政权领导下地方分权而相互竞争的体系中，各地积极地将非正规经济当作“比较优势”和强有力的工具[16]。虽然有劳动法、环保法和税收法等相应的法律和法规，地方政府仍可以规避、绕过甚或违反这些法规，运用“非正规经济”手段来促进经济增长。这一方式被黄宗智称之为“有计划的非正规性”[15]。从这个意义上说，中国的“非正规经济”是国家的一种制度设计和安排，其结果是中国获得了远高于其他发展中国家的外来投资，以及形成了全世界最快速扩展和最庞大的非正规经济。

2.3  改革开放以来的“非正规化”过程
中国的改革历史从一定意义上说是原有的正规经济的“非正规化”历史。为适应发展市场经济和融入世界经济体系、增强中国经济国际竞争力的需要，改革开放以来特别是上世纪90年代以来，国家一方面逐步推动劳动力商品化和劳动力市场的建立，在城市推进国有和集体企业改革，积极发展非公经济，将大量原来的正规部门及在正规部门就业、具有社会保障的人员，转化为非正规部门和在非正规部门就业、缺乏保障的人员；另一方面适应工业化和城市经济发展需要，逐步放松1980年代中期以前对农村富余劳动力进入城市就业的严格管制，在城市第二、第三产业大量使用廉价而又缺乏社会保护的农民工，从而促使非正规经济的迅速发展。
（1）体制转轨背景下正规部门和就业的“非正规化”
在1980年代的城市改革中，国家已开始对国有和集体企业实行改革固定工制度、推行劳动合同制，将市场机制引入到就业体制中。1984年10月中共中央发出的《关于经济体制改革的决定》，指出要加快企事业单位劳动制度改革，在矿山、建筑、装卸、搬运等行业中推行农民转换工制度和招用农民合同工制度。以建筑业为例，改革开放后国家开始在计划经济时代高度规范的建筑业实行内部承包制度，到1981年，90%以上的城市工业建设项目重新引入了承包体制。1984年国务院颁布《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》，要求：“国有建筑安装企业，要逐渐减少固定工的比例。今后，除必需的技术骨干外，原则上不再招收固定工，积极推行劳动合同制，增加合同工的比重”。之后，建筑业逐步演变为今天有3 900万农民工从业、层层实行分包转包、表面上正规实则很不正规的行业[16]。1980年代中期国家推进企业就业制度的市场化改革中，开始赋予企业雇用城镇户籍之外的劳动者的权利。与此同时，国家开始允许农民进城务工，进城务工农民工的规模逐步增大。
1992年国家明确提出建立市场经济体制的目标后，市场化改革步伐加快。国家加快推进国有企业改革，鼓励发展非公有制经济。1995—1996年是中国劳动力市场化改革的分水岭。从1995年起，国有和集体企业的产权改革全面推开，在短短数年间就建构起一个缺乏社会保护的劳动力市场。工人大规模下岗，相当多数量的国有中小企业通过各种改制方式变成民营企业。另一方面，那些仍然留在国有企业的职工与国有单位之间的劳动关系，也进一步转化为契约化和市场化的劳动关系。而且在正规就业之外，国有企业自1990年代末开始大量引入非正规就业者，包括农民工、临时工、劳务派遣工等，以更廉价的劳动力替代了国企原有正式职工。根据胡鞍钢等人提供的数据，1996—2004年，传统正规部门的就业累计减少了6 653万人，其中因下岗和失业造成的减员占全部减少数目的76.2%，即为5 070万人之多，这些人员后来大量转为非正规就业。
同时期，非公有制企业获得了突破性发展，并成为吸纳劳动力特别是吸纳农村进城务工人员的主体。相应地，非正规经济得到迅速发展。据胡鞍钢、赵黎估算，1978年中国城镇非正规部门就业人数只有15万人，占城镇就业人口的0.16%，而2009年城镇非正规就业人数达1.9亿人，占城镇就业人口60.98%[17]。
1990年代后期，由于1990年代以来国家实行的一系列值得反思的涉及“三农”的政策，不利于农民的自主性和权利，加之农民生产生活资料和医疗、教育等公共服务的逐步商品化，使得农民愈益陷入“入不敷出”的困境，形成了农民必须寻求通过“城镇化”进城打工以维持“小农家庭经营”的格局。同时，1990年代后期城镇国有和集体企业职工大量下岗和失业以及非公经济的发展，2001年底中国加入世界贸易组织后大大加大了吸引外资、发展外向型加工制造业和国际贸易的力度，着力打造具有竞争力的“世界工厂”，产生了对廉价劳动力的大量需求，使世纪之交成为农民工增长最快的时期，从1999年的5 240万增长到2002年的1.047亿，三年增加了一倍。
经过1990年代中晚期中国劳动力市场的改革，全社会绝大多数劳动者已转化为雇佣劳动者。2008年颁布实施的《劳动合同法》中，没有国企工人或农民工的称谓，而将其统称为劳动者，从而从法律上确认工人完成了由以往国企体制内的工人到雇佣劳动者的身份转换，以及农民工的雇佣劳动者地位。通过这样一场伴随着5 000多万人下岗或失业的劳动力市场的激进变革，构建了一个相当自由而灵活的劳动力市场，形成了马克思所说的完整的“产业后备军”队伍[18]，为适应国际资本的“灵活积累”、加入WTO、融入世界资本主义经济体系做好了准备。
（2）市场化进程中社会保护机制的消解
在市场化进程中，政府为公民提供劳动力再生产相关的教育、医疗、住房以及失业和养老保障等公共福利和社会保障，起着劳动者社会保护机制和劳动力“去商品化”的作用。而在上世纪90年代，我国在推进市场化改革的同时，国家社会保障体系的缺失、以农民工为主体的工人阶层得不到足够的社会福利，被作为外资主导型“竞次”的工业化战略的核心竞争能力。在1970年代末改革初期，我国没有在当时已初步建立的社会福利制度的基础上，进一步完善社会保障体制，反而在涉及公民社会权利、与劳动力再生产相关的住房、教育、医疗以及失业和养老保障等方面，不同程度地实行了商品化，直接左右了我国劳动力商品化的发展5。在1990年代中期更是在“GDP至上”的影响和减少国家财政负担的“甩包袱”原则下，推进公共医疗卫生、教育、社会福利等公共服务领域的市场化、产业化，放弃政府在公共领域承担的责任。改革的结果大大增多了个人在教育、医疗、养老等领域的支出，减少了效益较差、转制或倒闭的国有企业职工原本能够享有的国家福利，一度出现了市场经济“脱嵌”于社会的“市场社会”6。由于社会保障体系的缺失和户籍制度的约束等因素，以农民工为主体的非正规就业人员大多不仅不能享有市民所享有的公共服务，在外资、私营等企业特别是大量的“血汗工厂”中就业更是缺乏医疗、工伤、养老等保险和失业救济，基本的社会权益和人身权利经常受到侵犯[19]，从而在激进的市场化和劳动力商品化进程中被解除了社会保护机制，进一步加重了他们“非正规”的生存状态和在城市立足的难度7。

3  “不完全城市化”——“区域竞次”、“非正规经济”的逻辑结果
先行工业化和后起工业化国家的城市化进程，体现了劳动力和人口在空间、职业乃至生活方式等诸多方面的完全转型。但是，我国的城市化进程表现出与其他国家较大的差异性，其中最为突出的表现在劳动力的非永久性“两栖”转移和城市化的不完全性，直观表现为农村劳动力大批量、远距离、跨区域地从农村流动到城市，但无论是在经济、社会还是制度层面都无法永久性地实现城市化。“不完全城市化”即是用来概指中国所呈现的这一非典型现象的概念[20]。而“区域竞次”的经济发展战略和“非正规经济”的劳动用工方式是对产生这一现象具有直接作用的重要制度因素。在各地政府基于“区域竞次”模式实行“非正规经济”、使用大量农民工的过程中，由于城市户籍制度等城乡隔离制度和“非正规经济”低下的收入和福利待遇，进入城市的农民工无法转化为市民，从而导致了被称之为“不完全城市化”的城市化模式。

3.1  农民工“半无产阶级化”与“半城市化”
马克思认为，劳动力的“彻底无产阶级化”是实行资本主义生产方式的前提条件。在西方发达国家的工业化过程中，农村劳动力向城市转移的过程通常是由市场力量决定的，其无产阶级化是在工业化与城市化基本同步的宏观环境下形成的，而由农民工构成的中国新工人阶级的特殊之处在于，他们的阶级形成过程是在市场力量和国家政治和行政力量共同作用之下展开的，他们在农村还拥有一块土地，他们的生产领域在城市空间，而劳动力再生产则在农村空间进行，其劳动力使用与劳动力再生产——劳动过程中辩证统一的两个方面——在空间和社会的意义上是被割裂和分离的，这导致他们的无产阶级化是“未完成的无产阶级化”，至今仍然只能定格在“半无产阶级”的尴尬状态[23]。农民工的“半无产阶级化”状态，其劳动力转移过程中所表现出的工业化与城市化的错位，决定了中国的城市化只能是“半城市化”。相关研究成果和我国城镇化的实践表明，农民的“半无产阶级化”实际上变相地补贴了雇主，为企业提供了充足的低工资且富有弹性的劳动力[24]，有利于政府和资本压低经济和城市发展成本8。1978—2010年，中国城镇非正规就业人员占城镇就业人员比重从0.20%上升到63.2%，远快于同期城镇化率从17.92%上升到49.95%的速度，而后者还是一个包含了大量暂住人口的数字。这从一个侧面表明，“一方面，国家允许农村外来人口进入城市参与经济活动满足全球资本与国家发展战略的需要；另一方面，却拒绝（或者说无力）承担其无产阶级化及其世代再生产的成本”[23]。事实上，地方政府只把农民工当做劳动力来使用，而忽视他们作为人的需求，对接纳他们成为长期定居城市的市民缺乏积极性。

3.2  “城市生活能力系数”与农民工市民化
农民工能否获得足够收入并支付城市生活费用的能力，是影响农民工能否实现市民化和融入城市的重要因素。由于国家分配制度向资本的倾斜9，大量农村富余劳动力与城市就业岗位不足的矛盾，以及农民工主要在处于国际产业链低端和国际劳动分工底层的制造业、建筑业和一般生活服务业就业等因素，农民工收入过低，使他们无法过长期稳定的城市生活。从1990年代初到新世纪初，在珠三角这个中国经济增长最快的地区，农民工工资12年增长的幅度只有68元人民币，这在世界工业化史上都是罕见的[25]。唐茂华就此提出了城市劳动力“城市生活能力指数”的概念，由劳动力的工资收入加非劳动收入与城市基本生活成本之比构成，经过实证分析，得出劳动力的长期城市生活能力指数仅为0.36，难以维持其在城市中长期的劳动力再生产（安家或者在城市赡养父母、抚育后代）和城市生活。根据2009年发表的《中国农民工现状及其发展趋势总报告》，与城镇就业者相比，农民工由于多数收入太低，“仅约有10%（1 430万人）具有转化为城市市民最起码的经济能力”。以“宿舍劳动体制”[26]10为主要特征的农民工的城市生活形态，其情感需求、文化娱乐需求、社会交往需求等作为一个体面的城市人的基本需求，都没有展开的空间和条件[27]。由于户籍制度及其他相关政策的约束，大多数农民工进城不是为了定居，而是为了挣钱以补充农村收入之不足。对于他们来说，城市只是逗留谋生之处，而非安居乐业之所；他们只在其生命周期的特定阶段——通常是十几岁到四十几岁之间——外出打工，最终须回归农村。

3.3  权力、资本、社会排斥与农民工城市融入
按照新马克思主义城市空间政治经济学理论，我国上世纪90年代以来持续快速的城市化进程，实质上是“空间的生产”和资本积累、扩张、增殖的过程。城镇化过程中权力和资本追求城市空间的交换价值与市民追求使用价值之间形成了突出矛盾。地方政府与资本的“增长联盟”出于对自身利益和政绩的追求，为营造“投资环境”、吸引资本、追求土地交换价值提升，以旧城改造、新区建设、CBD、商业圈、步行街、工业园建设和发展“智能城市”、“数字城市”、“生态城市”等各种名目，推动城市空间的不断改造、重构和扩张，一方面对于促进经济增长、改善居民的居住环境和条件、完善基础设施建设具有积极作用，另一方面也带来了愈发凸显的城乡差别、区域失衡、贫富差异、社会极化、空间区隔等问题，使包括农民工和城市贫困人口在内的劳动群众日益边缘化[28]。由于社会转型过程中现行的社会体制、社会政策及其他方面的原因，农民工在就业、收入、政治参与、社会关系、社会保障、生活方式、文化价值观念、教育、居住空间等多方面受到社会排斥，从而丧失了参与主流社会的基本权利和机会。

3.4  经济“非正规化”与城市管理“正规化”——农民工城市生存的双重困境
各地城市一方面大量使用非正规经济为经济和城市发展提供廉价服务，同时又实行世界上发展中国家最为严格的、“正规化”的城市管理，对任何来自民间的自发性和所谓“脏、乱、差”现象采取几近“零容忍”的态度。具有中国特色的“城管”经常以城市环境和秩序为由，对街头流动摊贩、集贸市场等非正规就业方式和空间实行强力管制、打压以至取缔，剥夺了一些非正规就业者的生存手段；对作为非正规经济就业人员、边缘群体主要居住场所的“城中村”、老旧房屋等，往往采取强制拆除、驱赶的方式。经济“非正规化”与城市管理“正规化”的双重逻辑，造成对非正规就业人员特别是农民工权利的双重侵害，大大加剧了他们融入城市的难度。

4  转变观念，深化改革，推进经济发展和城市化模式转型
当前，我国正处于推进经济发展方式转变和城市化模式转型的新的发展阶段，对于“区域竞次”、“非正规经济”和“不完全城市化”的考察和分析，在转型的相关理念方面给予我们有益的启示，帮助我们进一步明确转型的方向和任务。

4.1  几点启示
（1）超越传统城市规划专业视阈的局限，认识和把握城市化的本质
所谓“城市化模式”，很大程度上是由国家经济发展战略及相关制度安排、结构性压力共同形塑的结果，并不存在许多人热衷研究的独立自足、抽象的所谓城市化“模式”、“规律”。在社会重大转型和社会秩序急剧变动的时代，作为城市规划研究对象的城市化和城市空间表象背后的经济社会与政治本质越来越受到人们关注，而长期以来城市规划界在致力于城市规划学科研究、促进城市规划“科学化”的过程中，对空间和物质环境的认知仍然比较多地停留在浅表上，哲学、社会学和政治经济学的思考和研究较为薄弱，使规划师在进行复杂的城市空间研究和布局时，往往难以透过纷繁的现象洞见和把握问题的本质，在空间决策过程中有被边缘化之虞，客观上强化了城市规划的“工具化”趋向。要打破科学主义、实证主义思维方式的局限，加强作为城市化和城市发展深层背景的经济社会结构和机制的思考和研究，深刻认识和把握城市化的本质，提升引导城市化的自觉性。
（2）全面深入认识转型期政府的属性和作用
城市规划具有鲜明的政府职能属性。长期以来，政府被视为公众利益的天然代表，城市规划处于政府的技术工具的地位。改革开放以来制度转轨和经济社会发展的实践，使我们认识到政府具有两重性，既具有公共性的一面，也具有谋取自身利益的一面。国外政治经济学研究的新成果进一步告诉我们，政府既具有“无为之手”、“扶持之手”，也具有“掠夺之手”11。从对改革开放以来国家发展历程的分析和反思可以看出，国家和政府体制既是中国经济发展“奇迹”的能动主体和动力，也是同时期凸显的社会和环境危机的根源[30]。要全面正确认识政府的属性和作用，自觉把握城市规划与政府行为的关系，增强城市规划工作的职业自觉和自主性。
（3）进一步确立社会公平正义意识，增强对“底层社会”的人文关怀
改革开放以来，由于作为意识形态的现代化和发展主义的影响，规划工作者在快速城市化进程中总体上属于“既得利益者”等因素，许多规划工作者更加注重效率，相对忽视了社会公平问题；习惯于“自上而下”的国家立场，而对于“自下而上”的视角和“底层社会”（农民工、弱势群体、非主流群体等）的关注不够；对改革发展过程中凸显的严重社会不公，往往将其视为现代化进程中“不可避免的阵痛”以至“必要的恶”，从而弱化了从社会人文视角和价值尺度对城市化过程的审视和对弱势群体的关照，影响了城市规划社会功能的发挥。要进一步确立社会公平正义意识，强化城市规划的“底层视角”，在城市规划工作中更多地投注对于广大人民群众尤其是弱势群体生存状态的关怀。

4.2  转变经济发展方式，推进城市化模式转型
（1）转变经济发展方式和城市化模式
随着“后全球化”时代的到来和世界从释放市场力量向社会保护的周期性转变，“区域竞次”、“非正规经济”、“不完全城市化”所表征的我国既有的经济发展战略、劳动用工体制和城镇化模式越来越显示出其不可持续性，也由此衍生出城市规划领域的诸多问题。城市规划工作者要积极致力于推进经济发展模式从外源型、以“廉价劳动力”为基础的“竞次”模式，转向内生型、以优质的人力资本、科技教育的高投入为基础的“竞优”发展模式；相应地，城镇化要从单一的经济主导向社会主导的全面协调发展过程转变，从“物支配人”的城镇化向“人支配物”的城镇化转变，即以人口实质性转化和优化劳动力再生产条件为核心的城镇化；注重城镇化进程中的社会重建，注重农民工的城市转化和城市融入，注重公共资源的公平分配和公共服务均等化，注重快速城镇化和社会结构变化过程中不同社会群体的和谐共生。
（2）推进制度变革，积极稳妥地实现农业转移人口市民化
在国家推进全面深化改革、完善国家制度建设的背景下，积极推进城镇化相关体制改革和制度建设，特别是推进户籍制度改革取得实质性突破，分步满足目前存量外出农民工的落户和享有基本公共服务（包括基本社会保险、义务教育、最低生活保障和保障性住房等）的需求，消除人户分离问题，同时积极稳妥地建立和完善城市增量劳动力转移到城市后一定期限内解决户籍问题的制度机制。加强城市基础设施建设，完善基本公共服务体系，提升城市基本公共服务水平，提高城市综合承载力，为实现目前不完全意义上的城市化率逐步向完全意义上的城市化率转变创造良好条件。

4.3  转变城市化和城市治理模式，加强城市化的社会引导
城镇化治理模式要从政府主导的一元化模式，向政府、市场和社会合理分权、多元治理的模式转变；推进政府从发展型政府向服务型政府转化，切实担负起为农业转移人口和非正规就业人员提供公共产品的责任；进一步发挥和完善市场配置资源的机制和作用，促进社会发育和建设，加强社会公众对城市决策和管理的参与，特别是建立农民工等弱势群体表达和追求自身利益的制度化机制[17]；实行包容式城市管理，促进城市多样性生长，推进居民自治，加强社区建设，增强居民特别是弱势群体在城市生活中的自主性，探索中国特色混合居住模式，促进城市社会群体间的社会融合，共享城镇化和城市发展成果；转变非正规经济治理模式，从单一的强制管制向多元的弹性治理转变，充分尊重非正规经济就业者对城市空间的合理诉求和基本权利[31]。按照公共政策的内涵，进一步改革城市规划工作，提高规划编制科学化、民主化水平，优化城市规划体系中决策、执行和监督的协调和制衡机制，发挥城市规划对于合理配置公共资源、协调社会利益关系的作用。

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[26] 任焰, 潘毅. 宿舍劳动体制与抗争的另类空间[J]. 开放时代, 2006, 3.
[27] 卢晖临. 政府和富豪从农民工生产体制受益[J/OL]. 凤凰网资讯, news. ifeng. com.
[28] 胡滨. 人口城市化、空间城市化与社会风险——对我国当代城市化发展的一项剖析[J]. 社会科学, 2012, 5.
[29] 安德烈·施莱弗, 罗伯特·维西尼, 编著. 掠夺之手[M]. 赵红军, 译. 中信出版社, 2004.
[30] 黄宗智. 改革中的国家体制：经济奇迹和社会危机的同一根源[J]. 开放时代, 2009, 4.
[31] 张磊, 张智秀. 新型城镇化视角下的城市非正规经济治理[N]. 光明日报, 2013-6-12.
（本文编辑：许玫）

 1 1933年，美国法官路易斯·布兰迪斯（Louis Brandeis）在审理案件中首次使用了“竞次”（race to the bottom）这一词汇。19世纪后期，股份制（joint-stock）公司在欧洲的管制被解除，一些国家制定了自由竞争法，允许本土企业间进行竞争。这种自由化竞争在19世纪60—80年代在西班牙、德国、比利时、意大利等国展开。美国也受到影响，当时各州为吸引外资加入当地的竞争，纷纷制定了自由竞争法。路易斯·布兰迪斯将这种竞争称之为“竞次”。施拉姆（Schram）这样解释“竞次”一词：“‘竞次’比喻各州为吸引外部投资而引起的彼此间竞赛，在这个过程中各州竞相采取压低税收、降低投资者开销、变通相应政策等竞争手段，目的是创造出对外部投资更具吸引力的投资环境，尽可能使外资不会落入他人之手[1]。”在中国，“竞次”一词由经济学者袁剑首先用于经济学领域[2]，陶然用“区域竞次”表述我国1990年代地方政府为招商引资而进行的地区竞争模式[3]。

2 实际上，“非正规经济”、“区域竞次”、“不完全城市化”所表征的中国发展模式的特征，与解释我国经济发展模式的两种较有影响的理论——林毅夫的“比较优势”理论和张五常的“地区竞争”理论——是高度吻合的，这两种理论在实践中是有机地组合在一起的：中央集权和地方分权竞争机制形成了“地区竞争”模式，而在地区竞争格局中，各地普遍依靠以廉价劳动力为基础的“比较优势”[4]。

3 国际上的学者们比较一致地认为，历史上出现了两次全球化过程，第一次发生在1870—1914年，是以工业资本的扩张为特征的全球化；第二次从1970年代初开始至今，是以金融资本扩张为特征的全球化。高柏认为2008年美国大选所表现出来的美国国际贸易政策可能发生的变化，预示着“后全球化”时代的到来[5]。

4 由于苏州是外资主导型出口导向战略的典型，这种战略亦被称之为“苏州战略”。一份江苏省政府的内部刊物披露，本世纪初苏州的土地开发成本为每亩20万元人民币，但为了吸引外资，平均出让价格每亩只有15万元。为与苏州竞争外资，周边的吴江、宁波、杭州地区只好将地价压到每亩5万元左右的超低水平。由于地处相邻，号称“寸土寸金”的上海也加入了这场杀价竞争。在上海郊区，每亩土地的价格也被压至5~6万元。就是因为这种竞次性降价，在中国引资之风最为炽烈的长三角地区，“零地价”、送厂房、政府指定银行配套贷款、“五免十减半”等“政策倾销”已经成为常见的引资组合拳。有人形象地将此称之为政府的“割肉比赛”[13]。这种发展模式引发的一系列示范效应在政治竞争的推动下，促使外资主导型出口导向工业化战略成为中国东南沿海、甚至全国普遍推进的一种工业化战略，主要表现为各地轰轰烈烈的招商引资运动[14]。

5 王绍光指出，1967—1977年大约有90%的儿童进入了初中就读，超过90%的乡村建立了合作医疗体系，而到了上世纪80年代中期，小学升初中的比例降至70%，1983年农村合作医疗降至11%。英国学者克里斯·布拉莫尔（Chris Bramall）认为，1970年代末中国错失了一个历史机遇，即没有继续发展当时已建立起来的医疗和教育等方面的福利制度，而是转向盎格鲁撒克逊模式，一味地追求增长，造成了很多问题。

6 波兰尼（Karl Polanyi）指出，所谓“自发调节”的市场是国家构造的。劳动力、货币、土地（自然）本来不是商品，其商品化是为了建立“自发调节”的市场经济制度虚构或创设出来的。按照波兰尼的观点，自发调节的市场机制主要由产品市场、要素市场和资本市场组成。从这个角度来说，改革开放至今可划分为两个阶段，前一阶段大约从1978—1997年，是产品市场的形成；与劳动力、货币、土地相关的要素市场和资本市场则是后一阶段从1997年以来形成的。根据美国社会学家布洛维的研究，在西方资本主义发展进程中，劳动力、货币、土地的商品化分别是在19世纪、一战以后和20世纪70年代等三波市场化浪潮中分别实现的，而在我国，劳动力市场、资本市场、土地市场则是在不到10年的时间里建立的。学界一度流行的将中国改革模式称为“渐进式”改革的观点，似乎无法解释这样一个急剧的市场化转型过程[21]。

7 有的学者将“中性政府”作为改革开放以来中国模式取得成功的经验之一[22]，但地方政府在处理外资企业劳资关系时的方式似乎并不支持这一说法。地方政府在处理外资企业劳资关系及其冲突时，经常站在资方立场上，压制劳动者，形成“官商合流”、“官商勾结”甚至“官商一体”的政治法团主义治理状态。

8 事实上，19世纪晚期的列宁乃至更早些时候的恩格斯都关注到，劳动力商品化往往是与直接生产者的“半无产阶级化”（semi-proletarianization）相联系的，而不必依赖于彻底的无产阶级化，指出不能过于死板地理解马克思“彻底无产阶级化”的理论原理。世界体系理论的代表人物沃勒斯坦（Immanuel Wallerstein）使用“半无产阶级化”这一概念解释资本积累的全球化逻辑，他指出，世界资本主义的扩张基本上是一个寻求更低成本的劳动力的过程。资本家“更愿意其雇佣工人出于半无产阶级化家庭中，而不是出于无产阶级化的家庭中”。因为半无产阶级家庭中的工人们，更可能接受低于生存和再生产最低成本之下的工资[18]。

9 农民工的收入过低，与改革开放以来国家财政收入和分配体制密切相关。改革开放以来，劳动报酬在我国国民生产总值中的比重持续下降，从1983年的57%，降至2005年的37%，2007年这一数据是39%；而从1990年以后，资本收入占国民生产总值的比重持续上升，企业营业余额占国民生产总值的比重从21.2%升至31.3%，利润挤占工资现象突出[11]。

10 潘毅将农民工居住工厂集体宿舍为主的状态概括为“宿舍劳动体制”，这种体制使得劳动力在工作时间上灵活、方便并具有伸缩性，约束了工人的找工作时间，减低了工人社会再生产的成本，扩展了雇主对于工人个人生活的控制[26]。

11 安德烈·施莱弗和罗伯特·维西尼在《看待政府的视角》一文中提出，与亚当·斯密提出的市场作为“看不见的手”相对应，政府被看作“另一只手”，包括无为之手、扶持之手和掠夺之手。“无为之手”强调市场这只“看不见的手”可以实现资源最优配置，政府不需要干预经济活动；“扶持之手”强调政府要对社会福利领域的“市场失灵”进行必要干预，以帮助提高公共福利；“掠夺之手”的观点认为政府也是理性经济人，其目标是满足自身利益最大化而非社会福利最大化[29]。