主持人：陈静，南京大学建筑与城市规划学院城市规划与设计系。wolfchen.jing@163.com

翟国方，南京大学建筑与城市规划学院城市规划与设计系。guofang.zhai@gmail.com

陈昭，南京大学建筑与城市规划学院城市规划与设计系。chenzhaoup@gmail.com

2011年3月11日东日本发生里氏9.0级地震。此次大地震引起了大规模的海啸，根据日本国土交通省的调查，东北地区浸水面积达535 km2，相当于东京23区面积的90%。造成死亡和失踪人数共计超过2.3万名，此外还造成核电站氢气爆炸、交通瘫痪、电力和通讯传输中断、农田被淹没、堤防损毁等惨重灾情。灾区直接经济与物质损失约16.9万亿日元（内阁府估算）。

相对于完善的抗震防灾体系，日本在海啸防灾体系上还有很多不足。灾后，日本迅速投入重建活动中，并针对这次的海啸灾害特别出台了《海啸防灾地区建设法》，将作为指导全国受海啸危害较大的地区（海啸防灾地区）建设的一般性制度。本文介绍了该法案的制定背景和具体内容，以期对我国沿海可能受海啸灾害的地区的防灾减灾工作有所启示。——栏目主持人

1  制定背景

日本至今为止的海啸对策主要是根据海啸发生频率设定海岸堤防建设标准等，但此次大地震引发的海啸威力和袭击范围是前所未有的。海啸越过防潮堤直接冲击了东北部沿海主要城市和村落，给居民和城市造成了致命的威胁，也给原先的海啸防灾体制带来新的挑战。

日本开始改变原先的认识，意识到灾害无上限，对于海啸物理防御远远不够，必须明确“减灾”思路，通过软硬措施相结合，综合有效地推进安全街区的建设。

在平稳处理灾害废弃物的同时，海啸受灾地亟需制定重建计划。此外日本东海、东南海、南海都可能发生地震，引发海啸灾害的可能性也很高，也就是说，所有沿海存在海啸灾害风险的地区都亟需加强海啸防灾体系的完善。因此，形成指导海啸防灾地区建设的一般性政策迫在眉睫。

2  制定经过

2.1  社会资本维护审议会、交通政策审议会规划部会议紧急提言

2011年5月，社会资本维护审议会、交通政策审议会规划部会议召开。国土交通省大臣进行了建设海啸防灾街区的思路总结，规划部会议接着作了进一步工作讨论。2011年6月《海啸对策推进法》制定，该法律指出一些对海啸的基本认识并指导海啸灾害对策的制定。

7月6日，《海啸防灾街区建设思路》紧急提言形成。该紧急提言指出灾害无上限，在东日本大地震的大规模灾害下，要优先保障人命，并指出吸取教训制定新思路的防灾、减灾对策的必要性。具体来说，应从防波堤、防潮堤的一线防御转换到硬性、软性政策相结合的多重防御体系，河川、道路、土地利用规划等应整合纳入到街区建设的海啸防灾、减灾对策中。此外，

提言还指出将填土加高的道路等作为海啸防护设施，并进一步探讨如何才能有效使用这些设施。

2.2  东日本大地震复兴基本方针

2011年7月，东日本大震灾复兴对策本部制定了《东日本大震灾复兴基本方针》。该方针遵循了紧急提言的基本思路——硬性、软性措施相结合实现多重防御，并紧急制定了海啸防灾街区建设的制度。该方针不仅针对这次大震灾的复兴，对将来灾害后的复兴也十分有益，是适用于全国的一般性制度。

此后在紧急提言和基本方针的基础上，2011年10月28日，内阁议会制定了《关于海啸防灾地区建设的法律草案》。该法案交付众议院和参议院的国土交通委员会后，两院全会一致通过。

《关于海啸防灾地区建设的法案（海啸防灾地区建设法）》于2011年12月7日通过，12月14日公布，12月27日正式实施。另外，《海啸防灾地区建设法施行命令》、《海啸防灾地区建设法施行规则》等政省令也同时施行。

3  《海啸防灾地区建设法》的概要

3.1  《海啸防灾地区建设法》的框架

《海啸防灾地区建设法》是综合推进海啸防灾地区建设，适用于全国沿海地区的一般性制度。

根据该法案，首先由国土交通省大臣制定推进海啸防灾地区建设的基本方针。都府道县的知事以基本方针为基础，确定地区在海啸发生时可能的浸水区域和水深。再由市町村根据基本方针和浸水设定结合地区的实际情况制定推进计划，落实各种硬性和软性措施。

以下是《海啸防灾地区建设法》中规定的各种措施的内容概述。

3.2  基本方针

基本方针由国土交通大臣经过与相关府省协议和听取社会资本整备讨论会的意见后制定，为都府道县、市町村指明推进防灾地区建设的基本方向。

基本方针主要内容包括：（1）贯彻硬性、软性政策相结合，有效推进海啸防灾地区建设的基本思路；（2）指导进行基础调查后做出海啸浸水设定（包括基础调查的内容和如何设定海啸可能的最高水平）；（3）指导推进计划的制定（包括应该制定内容和如何与相关者协调）；（4）指导划定警戒区和特别警戒区（包括划定的基本思路和应该考虑的事项等）。

3.3  海啸浸水设定

海啸浸水设定是发生海啸时设想的浸水区域和水深。由了解地区实际情况的都府道县的知事设定。为了能有效使用预测海啸浸水深度的模拟实验真实地再现浸水区域、水深，必须进行基础调查。基础调查在基本方针指导下，由国家和都府道县联和实施。

海啸浸水设定要在科学认识海岸堤防的整修、完善警戒避难体制和调整土地利用制度等基础上，有效地整合各种基础信息完成。此后推进计划的制定，海啸防护设施的管理，警戒区域、

特别警戒区域的划定等一系列行动，都将在海啸浸水假设的基础上制定。

3.4  推进计划的制定

推进计划是综合推进海啸防灾地区建设的具体计划。由充分了解地区实际情况，担当地区防灾及建设的基本主体市町村制定。该计划是综合落实市町村要采取的硬性和软性措施的计划，制定时既要考虑海啸防御，还要从重建街区的角度，考虑活跃地区的经济，并保障居民生活的安定。具体包括整修海岸保全设施和填土构造物、闸门等海啸防护设施，同时推进实施土地区划整理，整修小区海啸防灾据点的构成设施等与重建街区关联的措施，并有计划地实施软性措施。为强有力地保障推进计划的实施，可采取以下特殊措施。

3.5  推进计划地区中的特殊措施

3.5.1  土地区划整理事业的特殊措施

这次海啸对受灾区的住宅及市政厅、学校、医院、商店等公益设施造成了很大的破坏。这些区域应对住宅和公益设施的基地进行提高加固等防御措施，提高其在海啸灾害时的安全性。

推进计划中土地区划整理事业的施行地区内，需采取海啸灾害防御措施，但集中了住宅及公益设施用地的区域（海啸防灾住宅等建设区）内，设施所有者能够提出换地申请。

3.5.2  海啸避难建筑物容积率减免政策

为强化海啸发生时的避难体制，海啸避难建筑物必不可少。这种建筑物要增设灾用储备仓库和自家发电设备室等，一般情况下由于建筑容积率的限制不得不缩小正常使用的面积，导致整修海啸避难建筑物可能遇到阻碍。因此，推进计划的实施区内，在海啸中能确保避难安全性、满足一定标准的建筑物只要通过特定行政厅的认定，无需建筑审查会同意就能够在容积率限制上有所减免。

该政策可以迅速缓解建筑容积率限制带来的压力，有效推进海啸避难建筑物的整修工作。

3.6  整修小区海啸防灾据点的构成设施

此次震灾中，很多地区除了住宅和工厂，学校、医院、行政设施等公益设施也受到了巨大破坏，灾时城市功能几乎全部丧失。为了防止这样的情况再发生，很有必要形成一些即使发生海啸，也能作为维持城市功能运转的据点的街区。因此，一整套的防灾性较高的住宅设施、特别业务设施、公益设施、公共设施等多种设施作为“小区海啸防灾据点构成设施”，将在城市规划中作特别说明，有碍这些防灾设施的建设行为将受到限制，从而一体化推进防灾性较高的街区建设。

3.7  海啸防护设施的管理

此次海啸中，仙台平原约有230名居民在附近有较高填土的东部道路避难，可见道路基础设施也可作为居民的避难场所和防潮堤，而填土构造物和闸门等设施根据海啸浸水设定能防御、减轻海啸对人体的伤害。因此为了防御跨越防潮堤的大海啸侵入后面的市区，应该有效使用内陆的这些设施。

此次《海啸防灾地区建设法》将这些设施定义为海啸防护设施，都府道县知事和市町村长须对这些设施进行适当的管理和维修。海啸防护设施区（为保障海啸防护设施的必要的用地区域和与该区域相接的区域）内，土地的占用和挖掘行为必须得到海啸防护设施管理者的许可。

《海啸防灾地区建设法》排除了对海啸防护设施有显著影响的行为，并能够合理地管理海啸防护设施。不属于都府道县知事和市町村长管理（为他人所有）的海啸防护设施，已有道路、铁路等如有助于防御、减轻海啸浸水，都府道县知事也将指定其为特定海啸防灾设施。被指定的海啸防灾设施，必须设置带有“海啸防护设施”字样的标识，任何挖掘等改变该用地的行为和改建、拆除该设施行为，必须在行动30日前得到都府道县知事的批准书。接到申请的都府道县知事如果认为有必要保全该设施作为海啸防灾设施的机能，务必对申请者给予必要的建议，如此，对海啸防灾设施的所有者就有了一定的制约。不过，都府道县知事指定特定海啸防护设施时，必须得到该设施所有者的同意。

3.8  “海啸灾害警戒区”、“海啸灾害特别警戒区”的划定

3.8.1  “海啸灾害警戒区”的划定

为了应对类似此次震灾的超大规模的海啸，必须在采取硬性措施的同时，完善以逃跑为前提的警戒避难体制等软性措施。

都府道县知事划定需要重点完善警戒避难体制以应对海啸灾害的地区为“海啸灾害警戒区”。

“海啸灾害警戒区”概要：（1）记载市町村防灾计划中的海啸警戒避难体系等相关事项（避难设施、避难道路、海啸避难训练的实施、海啸情报的传达等）；（2）制作市町村海啸危险地

图；（3）指定市町村避难设施和与相关者缔结管理协定；（4）制定能确保在地下道、福利设施和学校等设施中顺利避难的避难计划，实施避难训练。

“海啸灾害警戒区”由都府道县的知事划定，其对海啸灾害防御有较多认识并掌握一定的技术。但各知事必须首先听取相关市町村长的意见，考虑地区情况后再划定警戒区。

3.8.2  “海啸灾害特别警戒区”的划定

在“海啸灾害警戒区”内，发生海啸时建筑物损坏和浸水会对居民的生命和身体产生严重威胁的区域，必须控制一定的开发行为和进行建筑限制。这种警戒区作为“海啸灾害特别警戒区”同样由都府道县的知事划定。

“海啸灾害特别警戒区”内，要限制社会福利设施、医院、学校等设施的土地利用，因为其使用者老人、残疾人、婴幼儿等都是在防灾上需要特殊考虑的人群。为防止建筑受海啸冲击出现用地崩塌，应采取在基地填土时设置护墙等措施。同时，为了防止建筑物倒塌浸水威胁生命，病房等房间需要安全的结构且地板高度需要在设定的浸水水深以上。此外，海啸发生时难以确保顺利迅速避难的建筑如大型住宅、旅馆等，在特别警戒区里限制建设。

总之，“海啸灾害特别警戒区”土地利用受到很多限制。划定该区时需首先听取居民和相关市町村长的意见，以求充分把握地区的意愿，将划定“海啸灾害特别警戒区”作为地区全体的选择。

4  结语

综上所述，《海啸防灾地区建设法》是为了防御、减轻最大等级的海啸灾害。它在已有硬性措施基础上，结合制定防灾街区建设的相关政策和实施完善警戒区中的避难体制等软性措施， 综合有效推进海啸防灾地区建设。

进入21世纪以来，地球进入了地震海啸的活跃期。随着“风险社会”的到来，几乎所有的沿江和滨海城市都在用强堤、高坝与洪水或海潮对抗时，东日本大震灾后日本应对海啸的政策给我国的防灾体系以启示，不是仅仅去抵抗风险，而且还要规避风险，这样才能在应对海啸灾害时以最小的投入取得最好的效果。具体来说，我国沿海地区应该吸取日本的教训，转变减灾思路，确立综合防灾减灾理念；完善以避难为核心的海啸灾难防御体制；必须提高灾害意识，尽快编制相应的海啸灾害避难地图，强化避难演习；科学进行沿海地区的灾害评估，优化土地利用，减小海啸危险；重视城市规划的防灾减灾作用，确保灾害发生时城市功能的基本正常。