文章编号:1673-9493(2013)06-0001-05 中图分类号:TU984.11+1 文献标识码:A
城市转型规划与机制:国际经验思考
Planning and Institution of Urban Transition: Re.ection of International Experience
唐子来 王兰
Tang Zilai, Wang Lan
摘要:本文从城市转型的背景出发,将转型城市分为全球城市和工业城市两类。通过梳理作为全球城市代表案例的东京、伦敦和纽约,作为工业城市代表案例的曼彻斯特、匹兹堡、多特蒙德和埃森,文章剖析了两类城市经济结构、社会结构和空间结构的转型特点。文章进而分析了案例城市在转型中的功能定位、空间规划和实施策略,并总结了规划在城市转型中的作用。
Abstract: According to the different backgrounds of urban transition, this paper categorizes cases into global city and industry city. Transitional characteristics of economic, social and spatial structure are identified based on case studies on Tokyo, London and New York City as global cities and on Manchester, Pittsburgh, Dortmund and Essen as industrial cities. Then the paper analyzes functional orientation, spatial planning and implementation strategy of urban transition. It concludes with the function of urban planning in the process of urban transition.
关键词:城市转型;全球城市;工业城市;城市规划;国际比较
Keywords: Urban Transition; Global City; Industrial City; Urban Planning; International Comparison
作者:唐子来,教授,同济大学建筑与城市规划学院城市规划系主任王兰,副教授,同济大学建筑与城市规划学院城市规划系。wanglan@tongji.edu.cn
1 城市转型概述
城市转型在欧美城市早已经发生,并在持续进行中。第二次世界大战后,通讯技术和交通工具的大幅改善,改变了工业生产的方式和地点,要求城市空间进行相应的转变。盛行一时的福特生产方式(大规模机械流水线制造)转变为更加灵活的针对顾客感受(customer-sensitive)的后福特生产方式;生产地从欧美延展到劳动力和原料价格更为低廉的发展中国家;欧美国家严苛的劳工标准则进一步将其制造业推离本土。这些因素改变了原工业城市的产业发展轨迹,也改变了这些城市的空间关系。欧美国家的传统工业城市被迫面对国际竞争和经济转型。钢铁、机械、纺织等被称为“锈带产业”(Rustbelt Industry),经济结构以这些产业为主导的城市区域被称为“锈带”(Rustbelt )、“冰雪带”(Snowbelt)或“霜冻带”(Frostbelt),例如美国的东北部和中西部(匹兹堡和底特律所在地)。在这一轮生产和配送方式转变中崛起的城市区域被称为“阳光带”(Sunbelt),例如美国西南部和东南部(洛杉矶和休斯顿所在地)。锈带城市逐渐在原有产业基础上进行产业升级,并发展电子信息等高附加值产业。同时,类似伦敦、纽约和东京这样的全球城市也展开了新一轮的转型。全球城市及其所在区域是国家参与全球竞争的前沿阵地,其发展趋势呈现出六个主要特征[1-3] :第一,全球城市是许多跨国公司全球或区域总部的集聚地,成为配置发展资源的管理和控制中心;第二,全球城市是全球或区域的金融中心,成为全球资本流通的“枢纽”或“节点”;第三,全球城市拥有发达的高端生产性服务业,形成总部经济的“集聚经济效应”;第四,全球城市也是科技创新和文化创意基地。研究机构和高等院校的集聚使之拥有强大的科技创新能力,多元文化为之提供文化创意产业发展的肥沃土壤;第五,丰富的历史文化遗产、发达的文化创意产业和完善的旅游会展设施使全球城市成为国际性的旅游和会展目的地;第六,全球城市必然是信息、通讯和交通枢纽,以满足各种发展资源(资本、信息、技术、人员、物质)在全球和区域网络中的时空配置。目前全球城市致力于空间调整,进一步吸引相关企业和人才,使这些特征得到进一步强化。中国在“十二五”规划中提出了创新驱动和转型发展。加快转变经济发展方式是贯彻和落实科学发展观的必由之路,经济结构的战略性调整是加快转变经济发展方式的主攻方向,包括改造提升制造业、培育发展战略性新兴产业以及推动服务业发展。新的产业类型和发展模式对城市空间布局、土地使用和规划理念提出了新要求。
在城市发展历程中,随着内部发展条件和外部发展环境的不断变化,城市发展会面临各种机遇和挑战。成功的城市发展就是不断地调整内部发展条件和外部发展环境之间的应对关系,通过城市发展战略的适时转型,重新培育城市的竞争力。城市转型是结构性的,体现在经济、社会、空间三个主要维度,三者之间是相互关联的。城市规划作为公共政策,以建成环境为对象,以土地使用为核心,对于城市的经济、社会、空间转型具有重要影响。
本期专辑以“城市转型:规划与机制”为主题,集中分析欧美国家三个全球城市和四个传统工业城市的转型规划和机制,为我国这两类城市的转型发展提供借鉴。文章主要在城市整体规划和具体发展项目两个层面探讨转型过程和方式,集中分析功能定位、空间规划和实施策略方面的理念和方式。
2 案例综述
本期讨论的转型中的全球城市包括东京、伦敦和纽约;工业城市包括曼彻斯特、匹兹堡、多特蒙德和埃森。本文对全球城市和工业城市的转型进行了总结提炼,包括经济结构、社会结构和空间结构的转型。
2.1
全球城市的转型
2.1.1
经济结构转型的主要特征
尽管东京、伦敦和纽约这三个全球城市案例具有特定的初始发展条件,经历了各自的发展过程,但以国际经济中心为目标导向的产业结构转型显示出较为相似的趋势和结果。就转型的趋势而言,服务业、知识型产业以及高附加值产业的比重不断上升;就转型的结果而言,金融、商务(生产性服务业)和文化创意产业成为城市的核心产业。在案例城市中,除了全球层面的普遍过程,特定的区位条件、城市政体、地方文化,甚至领导人物都对产业结构转型产生了重要影响。
三个案例城市的产业发展政策都强调了文化创意产业的重要性,并且取得了显著成效。多元文化和智力密集为国际大都市的文化创意产业发展提供了肥沃土壤和巨大潜力。文化创意产业不仅是高附加值的产业,并且为城市生活品质和文化魅力提供了必不可少的“软实力”,成为城市品牌的主要载体,从而吸引投资者、居住者和旅游者。案例城市作为全球城市,在商务、科技、文化产业发展中形成了相互促进的综合优势。
2.1.2 社会结构转型的主要特征
在社会结构方面,案例城市的一个主要特征是国际移民或跨境移民对于城市人口年龄结构具有重要影响。纽约和伦敦都是以就业为主要动因的外来移民的目的地,移民以年轻人为主。尽管人口老龄化是发达国家面临的普遍趋势,但大量的年轻移民缓解了上述城市的老龄化问题。相反,东京的外来移民数量很少,城市人口的老龄化趋势就相当显著。在发达国家人口老龄化的普遍趋势下,外来移民成为重要的积极影响,将为城市经济发展带来持续的人口红利。
家庭小型化是案例城市乃至发达国家的整体发展趋势。随着生活水平的提高和生活方式的变化,传统家庭类型(核心家庭)所占比例逐渐下降,而其他家庭类型(如单身家庭、丁克家庭等)所占比例不断上升。在案例城市中,家庭数量的增长速度明显高于城市人口的增长速度。家庭小型化对于住房和各种生活服务设施提出了新的需求,不仅是数量上的而且是类型上的,案例城市在发展规划中也特别加以应对。
正如萨森(S. Sassen)的研究所表明,全球城市面临社会和空间极化的趋势[2]。由于产业结构的后工业化导致制造业的大量萎缩,劳动力市场出现极化现象,即生产性服务业的高收入群体和生活性服务业的低收入群体所占比重同时上升,而技术工人作为中等收入群体所占比重持续缩减。社会贫富差距的不断扩大使这些案例城市面临新的严峻挑战。
2.1.3 空间结构转型的主要特征
案例城市都经历了从外向拓展到内部重组的空间发展过程。如今,这些城市都已经进入了空间发展的成熟期。在经济全球化进程中,高品质的建成环境越来越成为城市竞争力的重要组成部分,案例城市的最新空间发展具有一定共同特征。
随着产业结构的后工业化转型,工业时期的建成环境逐渐陷入衰败境地。1980 年代以来,通过城市再生计划,曾经遭到废弃的建成环境重新获得后工业时代的发展价值。纽约SOHO 仓库区改造成为具有全球影响的时尚艺术集聚区,而伦敦码头区改造成为具有全球影响力的金融和商务区。
在经济全球化时代,国际大都市的中心地区的重要性更为突出,形成功能越来越复合的空间发展模式,城市中心地区充满活力,满足新的经济活动和生活方式对于建成环境的需求。纽约的巴特利公园城(Battery Park City)有效地满足了中央商务区的住宅需求,伦敦码头区改造形成工作、居住、休闲融为一体的“后工业化”建成环境,东京六本木项目体现了居住、商业、文化、休闲、娱乐、旅游等功能的高度复合。
在不断完善建成环境使用效率(特别是交通和其它基础设施)的基础上,案例城市越来越注重建成环境的魅力,以培育更高层面上的竞争优势,滨水地区则成为城市魅力的主要承载区。伦敦的码头区改造、纽约的巴特利公园城和东京的临海副都心都是滨水地区开发的经典案例。大伦敦空间发展战略的城市设计策略将泰晤士河两侧地带作为重点地区[4] ,纽约制定了面向2020 年的滨水地区综合规划[5] ,东京则将临海副都心作为提升城市魅力的重要增长极核[6]。
2.2 工业城市的转型
曼彻斯特、匹兹堡、多特蒙德和埃森四个城市都经历了从钢铁等传统工业向高新科技产业和文化创意产业的经济结构转型,从工业城市向后工业城市的空间结构转型的过程,是转型发展的成功案例。这些曾经的“锈带城市”通过城市复兴的综合战略和具体的城市开发项目,实现城市空间重组,使之更加适合新经济活动,形成以高新科技产业和文化创意产业为主导的经济结构,也为地方经济的可持续发展提供切实的成功经验,为中国城市转型在功能定位、空间规划和实施机制等方面提供借鉴。
2.2.1 经济结构转型的主要特征
四个案例中,曼彻斯特是世界上第一个工业化城市,从工业革命开始一直是全球领先的棉纺织和纺织机械制造中心。经历了20 世纪经济大衰退和二战德军的轰炸之后,曼彻斯特的传统工业逐渐式微,并开始了漫长而痛苦的经济转型之路。曼彻斯特的经济在撒切尔新自由主义时代开始复苏,重新成为英国最重要的经济中心之一。如今,曼彻斯特已经成为了英联邦内重要的商务、金融、保险和运输中心;同时它也成为英国中西部重要的艺术、媒体、高等教育和商业中心[7]。多特蒙德是德国鲁尔区的重要城市,也是遭遇结构性危机并艰难转型的典型案例。1958 年采煤业进行了第一次裁员,标志着该行业持续走下坡路的开端;钢铁产业的危机始于1975 年,给该地区带来了重创,使经济发展一度陷入停滞,至2001 年最后一家传统炼钢厂宣布停业。1968 年多特蒙德大学的建立为城市的产业转型带来了积极的信号。它与此后建立的应用科学学院、音乐学院等一起,为多特蒙德向“科技之城”的转型起到了巨大的推动作用。目前多特蒙德的信息技术、微型机电系统(MEMS: Micro Electro Mechanical Systems)、电子商务和电子物流等行业成功取代煤炭、钢铁和啤酒行业成为城市的主导产业[8]。鲁尔区的埃森经历了相似的转型,但转型方向不同,由从矿业之城转变为文化艺术之都。匹兹堡的传统工业部门(尤其是其三大支柱:建筑、钢铁和汽车)从1970 年代开始出现严重萧条[9]。近年来大规模的城市复兴帮助其成为以生物技术、计算机技术、机器人制造、医疗健康、金融而闻名的繁荣的工商业城市。
2.2.2 空间结构转型的主要特征
在四个案例城市经济的成功转型中,新兴产业对城市空间的要求有别于传统工业,城市空间结构调整因此展开。欧美国家的“城市复兴或城市更新”(Urban Regeneration or Urban Renewal)一方面显示出二战以后城市中心区衰败的现实,一方面体现了城市通过物质环境改善来寻求经济增长和社会福利完善的新动力。案例城市均通过综合的城市复兴战略,转变城市空间,使之更加适合新活动的混合模式,为地方经济的持续发展提供基础。
城市空间从传统的整体化一致空间转变为后现代的碎片化多元空间,一些特定地区成为城市转型的战略布局点、空间发展的关键场所和城市综合复兴的试验场。相关案例通常是原有工业用地中区位良好地区的再开发,例如曼彻斯特的索尔福德码头地区(Salford Quays)复兴、多特蒙德的凤凰钢铁厂再生以及匹兹堡的滨水地区再开发。
3 转型规划与机制
城市转型发展的本质是改变现有物质框架(包括土地使用和空间结构)来适应新的经济活动的需求。经济结构变化与城市空间重组、土地和房地产市场重组平行发生。转型规划与机制主要包含功能定位、空间规划和实施策略。
3.1 功能定位
功能定位是地区发展规划中的第一步,将指导地区空间特征的确定。功能定位通常是分析发展需求,进行产业和空间整合的部署,明确地区在城市发展中的地位,提出功能和用地配比。
在本期案例中,功能定位体现了空间对产业转型发展的支持和适应。发展规划的定位和功能配比都针对当时最前沿的高附加值产业提供其所需的空间模式。案例城市致力于通过空间塑造,培养新兴产业集群,多特蒙德和匹兹堡在技术创新驱动方面表现突出,而曼彻斯特和埃森更注重文化创意产业的发展。
(1)确定主导产业,培养新兴产业集群
通过创造空间和设施,发展区域新的主导产业,为传统工业城市带来新的发展动力。原有工业用地逐步再开发为生产性服务业、休闲娱乐和高新科技研发用地;零售和住宅作为重要产业,支撑了其他产业的转型。产业间的相互联系更加密切,空间功能更加综合和混合,以促进新兴产业集群的培育,推动主导产业的发展。工业城市转型多建立以主导产业为核心的园区,发挥园区的集聚和辐射作用:一方面形成集聚效应,发挥产业间互动的潜能;另一方面可提供以园区为单位的财政金融和土地优惠政策,形成推进发展的良性循环机制。
(2)创新带动区域发展
工业城市转型案例均通过创新研发促进新经济的集聚,与地区内的大学和科研机构建立合作,推动现有产业的技术创新,发展战略性新兴产业。德国鲁尔区的城市如波鸿、多特蒙德、埃森等从1961 年开始陆续建起大学,使得这里从一个没有大学的地区成为欧洲境内大学密度最高的工业区。鲁尔区重视技术的市场化,所有大学和研究所均设立“技术转化中心”,形成从技术到市场应用转化的体系,帮助企业把技术转化成生产力,并每两年召开一次世界高新技术大会。美国匹兹堡打造以高新技术为基础、规模小而更富竞争力的制造业。政府创立小企业资助中心,向小企业贷款,并充分发挥研究型大学的巨大作用。匹兹堡地区的30 余所大学和学院,除了积极参与公私合作组织、培养并吸引人才之外,还通过参与棕地开发、增加技术供给和激励校园创业等形式,在地方产业重构中发挥重要作用。
( 3) 文化设施和创意产业作为城市转型策略
无论是工业城市的转型还是全球城市的转型,文化设施和创意产业均成为重要的产业引擎。文化建筑作为引导城市复兴的催化剂,转介和聚集来自政治、经济、社会及文化等各方面的力量,成为创意产业的物质载体。创意产业成为最新的高附加值产业。
文化创意产业特别适合在拥有历史建筑的街区和工业区内发展,一方面这些历史区域赋予了新项目一定的历史沉淀、可识别性和区域特色;另一方面创意产业使老建筑产生新的使用价值。这种更新在全球城市和工业城市均在发生,例如纽约的高线公园和匹兹堡的文化区。
3.2 空间规划
案例城市都将空间规划作为适应并推动城市经济转型的重要工具。案例研究展示了空间变化与经济转型的平行发展。新的产业方式改变了空间形式,以混合使用和步行优先为特征的复合功能区成为空间规划的重点。空间规划需发展工作—居住—娱乐复合的24 小时城市街区;塑造高品质有特色的城市环境,建立场所认同(place identity);形成区域开放空间的整体性,注重生态保护,在空间规划中力求形成关联产业的集聚和设施共享。
(1)形成复合功能地区,发展工作—居住—娱乐复合的24 小时城市街区
在新的经济发展和竞争中,城市质量(包括城市的物质、社会和文化基础设施和环境资源)成为重要的生产要素。城市质量高的区域具有复合功能,满足24 小时的工作—居住—娱乐多种活动。
工业城市转型案例城市的经济结构从以钢铁等资源为核心的产业转变为以人的活动为核心的产业,而空间从传统功能化的现代城市空间转变为多元差异化的后现代城市空间。转型后的工业城市和全球城市的城市空间特征均表现出“中心性”(centrality)、“差异性”(differentiation )、“离散性”(dispersal)和“碎片化”(fragmentation )。规划需要从对城市整体功能和形式的考虑,转变为针对碎片化的具体区域和项目提供多样化的空间。
( 2) 塑造高品质有特色的城市环境, 建立场所认同
城市空间的再开发需要对本地受欢迎的活动具有敏感性,以此为基础创造空间。场所特征被认为是以城市为节点的全球竞争的重要竞争要素。空间规划需分析地区内人群活动的特性,创造场所特征,实施形象提升战略(image promotion)。
( 3) 创造区域开放空间的整体性, 注重生态保护
案例城市的空间规划依托现有公共绿地、铁轨和码头空间,创造连续的开放空间,通过步行道和自行车道联系开放空间系统。注重生态环境的保护,在滨水区域形成一定范围的自然驳岸和生态保护区。
“公共中心”是公共空间和设施与环境的整合,包括城市公共中心与社区公共中心,前者常常是城市的象征,容易受到人们的关注;而后者贴近市民日常生活,使用率更高。许多西方国家城市以公共空间或公共设施为媒介,采用小规模干涉的战略,成功实现了城市的转型。例如伦敦目前正在实施的“市长的100 个公共空间计划”(The Mayor’s 100 Public Spaces Programme),试图利用公共空间的建设促进伦敦的城市复兴。
( 4) 关联产业集聚, 设施共享
对工业城市转型而言,高新技术产业的发展需要相关产业及产业集群提供必要的原材料、资金、技术、服务和人才等,从而带动相关产业产出的增加,体现着高新技术产业集群对其他产业的依赖。同时,高新技术带动着国民经济各个领域的发展,例如,电子信息产业的发展使工业、商业以及第三产业各部门的工作效率大大提高,这是高新技术产业的后向关联表现;服务于各种商贸往来、金融保险、法律、房地产、工程设计、科研开发等活动的生产服务业和服务于教育、医疗卫生及政府政策部门的社会服务业将整体提升产业的能级。因此规划应遵循产业梯度延伸规律,形成以大企业集团为中心的产业集群,推动产业链延伸,发展配套服务性产业。规划布局应高度重视综合交通、水、电、排污等基础设施的共享,提高基础设施的利用效率,提高土地利用的集约化水平,降低企业的运行成本,提高产业的整体水平和核心竞争力。
3.3 转型实施策略实施策略
是保障再开发区域按照规划发展的关键。
( 1) 公私合作案例城市中的实施主体都是以多机构公私合作的形式, 推进区域的再开发。开发主体包括城市开发公司(如曼彻斯特)、科技股份公司(如多特蒙德)、以大学和科研机构等非盈利组织为核心的公私合作(如匹兹堡)。
通过这些案例说明,再开发的时机非常重要,需要把握不同类型房地产的周期,并充分理解和分析使用者需求(user demand)和投资价值(investment value),考虑如何改变过去的土地价值模式,适应新的经济发展。
(2)旗舰项目作为启动点
旗舰项目(.agship project)通常是大尺度、独立性较强、具有声望和影响力、消费主导的混合功能型地产开发(large-scale, self-contained, highly prestigious, consumption-oriented and mixed-use land and property developments )。此类项目具有重要作用,通常被认为是城市复兴活力的象征,可以增强复兴的信心和说服力。旗舰项目是强有力的市场工具,将帮助城市寻找并创造在市场中最合适的空隙位置(niche )。公共部门可通过旗舰项目创造市场需求和开发形象,自下而上的城市更新也可能始于一定的旗舰项目,如伦敦的奥运会项目、纽约的高线公园等,都属于引领城市旧区复兴的旗舰项目。
(3)实施过程注重转型发展的社会效益
转型发展通常会带来就业岗位的增加。例如曼彻斯特市区从1998 年到2007 年就业岗位数量年均增长达15.5%,到2007 年已达到30.94 万个,居曼彻斯特都市区首位;加上约
1.86 万自主创业的劳动力,曼彻斯特市区总的岗位数已到达约32.8 万个[7]。其中,曼彻斯特市中心区以7% 的面积贡献了45% 的就业岗位数。多特蒙德的城市复兴规划《多特蒙德计划》中提出,2000—2010 年间将为城市提供的长期性就业机会包括34 000 个信息技术、电子和移动商务领域就业岗位,16 000 个微型和微系统技术领域就业岗位,约10 000 个物流业就业岗位,以及10 000 个经济辅助管理工作岗位[8]。纽约的文化创意产业就业者也在持续增加,2010 年全市拥有53 085 个艺术相关企业,共335 683 名就业者[5]。
传统工业城市和全球城市的转型发展都可能带来新的社会隔离,例如由于收入和生活方式上的差异,出现了原有居民与转型后新迁入居民之间的社会隔离。转型需要在创造新的就业机会同时,充分考虑原有产业工人的再就业问题。
5 结语:城市转型中规划的作用
城市规划作为公共政策工具,其核心是对土地和基础设施等战略性发展资源进行空间配置。毫无疑问,城市规划对于城市的转型发展具有重要影响。合理的、具有前瞻性的城市规划能够有效地应对城市发展面临的机遇和挑战,并促进城市的经济、社会和空间转型。尽管各个国家和地区的体制不同,规划的作用方式也有差异,但城市转型中规划的作用体现在三个层面。
第一是空间发展战略的层面,涉及城市土地使用的总体空间模式和相应的战略性基础设施配置。例如,大伦敦空间发展战略从新城建设到内城复兴,再到“以可持续方式容纳增长”,为城市的转型提供相应的建成环境载体。
第二是地区发展规划的层面,涉及各个时期经济和社会发展的重点地区。纽约和匹兹堡都把滨水地区发展作为强化城市魅力和生活品质的重要举措,伦敦、多特蒙德和埃森等将工业衰退地区的再生作为容纳新的经济活动和满足新的生活方式的重点地区,东京则将临海副都心作为面向21 世纪的增长极核。
第三是重大发展项目的层面,许多项目都是市场驱动的,如纽约的巴特利公园城和东京的六本木地区,但它们与城市的转型发展战略密切相关,规划的作用就是在市场和政府之间建立协同关系,有效地促成重大发展项目的实施。如纽约的规划部门及时修改区划条例,为SOHO 地区从衰败的仓库区转型成为具有世界影响的时尚艺术集聚区提供了制度条件。
总体而言,城市规划并不能够凭一己之力引领城市转型,但可以促进城市转型,为其提供必不可少的建成环境载体,从而帮助城市有效应对发展过程中面临的机遇和挑战。
参考文献
[1]Friedmann, J. Where We Stand: A Decade of World City Research [M] // Paul L Knox, Peter J Taylor, edited. World Cities in World System. Cambridge University Press, 1995.
[2]Sassen, S. The Global City: New York, London, Tokyo[M]. Princeton University Press, 1991.
[3] Taylor, P J. World City Network: A Global Urban Analysis[M]. Routledge, 2004.
[4] 田莉, 桑劲, 邓文静. 转型视角下的伦敦城市发展与城市规划[J]. 国际城市规划, 2013(6): 13-18.
[5] 王兰. 纽约城市转型发展与多元规划[J]. 国际城市规划, 2013(6):19-24.
[6] 王德, 吴德刚, 张冠增. 东京城市转型发展与规划应对[J]. 国际城市规划, 2013(6): 6-12.
[7] 曹晟, 唐子来. 英国传统工业城市的转型:曼彻斯特的经验[J]. 国际城市规划, 2013(6):25-35.
[8] 王静, 王兰, 保罗· 布兰克-巴茨. 鲁尔区的城市转型:多特蒙德和埃森的经验[J]. 国际城市规划, 2013(6): 43-49.
[9] 王兰, 顾浩. 匹兹堡中心城区转型的过程及其规划[J]. 国际城市规划, 2013(6): 36-42.
(本文编辑:张祎娴)