近一年来,原本作为学术话题的城镇化成为了社会关注的焦点,城镇化政策也呈现出从边缘走向核心的趋势。面对城市规划界多年以来梦寐以求的城镇化地位变化,首先要思考的不是应当制定什么样的城镇化政策,更不是如何迎接城市建设和投资的热潮,而是应思考城镇化如何才能在国家改革和发展进程中起到提纲挈领的作用,因为城镇化是透视中国改革与发展的一个视角,我们要对城镇化、城镇化政策以及影响城镇化的各种政策有一个清醒的认识。
只有高质量的城镇化才能为国家发展提供动力
中国已经成为一个以市民为主体的国家,国家发展所遇到的各种社会、经济和环境问题集中于城市。要观察这个国家的发展进程和所遇到的各种问题,必须认识到它们都是发生在城镇化快速演进这一历史进程中的,可以说,城镇化是最能概括中国现象的少数概念之一。
回望过去30多年的发展,中国的成绩举世瞩目,但也带来了环境破坏、社会不公、区域分化等大量问题,用城镇化的语言来描述就是——质量不高。国家期待城镇化成为拉动内需增长的最大动力,但只有高质量的城镇化才有可能成为经济持续增长的动力;低质量的城镇化不仅不能成为拉动内需和经济增长的动力,反而可能成为危机的根源。因此,探索未来的城镇化道路不应当片面地探讨城镇化现象的结果,而应当高度关注城镇化背后的社会、经济和环境发展进程,明确在宏观调控、社会管理、财税体制等领域究竟有哪些深层次的问题制约了城镇化的健康发展。
城镇化政策并不导致城镇化结果
从过去几十年的经验来看,城镇化进程和结果并不为城镇化政策所左右。无论是城镇化政策所强调的城市规模控制问题,还是均衡发展问题,中国城镇化的结果似乎与城镇化政策导向毫无关系,甚至南辕北辙。比如:城镇化政策始终坚持大力发展小城镇,但小城镇并未发展,特大城市却不断膨胀;城镇化政策不遗余力地推动城镇群发展,但大部分城镇群仍然停留在文件中。
作为社会经济发展过程在地理空间上的表现形式,城镇化受到政策与市场两种机制、内部与外部两种环境的共同影响。在影响城镇化的诸多政策中,城镇化政策相对宏观和务虚,对市场主体行为控制能力较弱,在引导城镇化进程方面,目标多于行动。而其他大量能够对空间施加影响的相关政策,如土地、户籍政策则更为具体和务实,行动多于目标。只有将这些政策彼此配合形成体系,才有可能对城镇化实践起到有效的引导作用。
城镇化是透视国家改革与发展的一个视角
城镇化热潮之下,新的城镇化政策是无法缺席的重要角色,但如果仍然孤立地提城镇化政策,很难避免不再重复过去的不成功经验。实现高质量的城镇化,跳出城镇化的数字陷阱,有赖于对城镇化的全新认识。当前,对于城镇化有两种相左的观点,一种观点认为城镇化仅仅是一种现象,另一种则认为城镇化是应当追求的目标。笔者认为,如果将它仅仅看作一个现象,可能忽视了政府调控的主观能动性;如果将它作为追求的数字目标,又脱离了通过城镇化改善人民生活、实现国家现代化的本质要求。
在国家发展面临重要转型的这个历史关头,城镇化的重要性不应当体现在以其名义分配权力和资源,而应当体现在推动国家的改革与发展进程的责任担当。城镇化不是政策目标,而是政策对象;城镇化不仅是一种现象,也是透视中国发展过程中各种矛盾的一个视角。
财税、土地、住房、户籍、社会保障、产业、金融等领域的政策对城镇化的影响更加根本,但这些政策在制定时都有着不同的基本判断和具体目的,没有考虑到这些政策对国家城镇化进程和城市发展格局的影响,造成诸多超出预见的城市问题。如果将城镇化作为视角,就可能去分析这些领域的政策对城镇化产生了什么样的影响,又对国家现代化进程和可持续发展产生了什么样的影响。如果以城镇化为切入点,统筹考虑户籍制度、土地制度、财税制度、社会管理制度等的改革与创新举措,破除制约城镇化质量提升的各种制度性障碍,就能够使这些关键领域的改革彼此配合。如果在各种相关法规和政策的制定过程中,能够紧扣当前城镇化发展所面临的主要问题与挑战,以推动社会公平、环境保护、经济效率的协调发展为目标,以推动人口、产业、生态、建设的合理布局为手段,将能够对新型城镇化进程起到根本性的推动作用,也更能够激发整个社会走向公平和永续。这,也许才是奠定城镇化历史地位的关键。